互联网平台经济竞争治理向何处去？

互联网平台经济 竞争治理向何处去？

作者： 陈兵 赵青

[ 2019年，互联网平台服务企业实现业务收入3193亿元，同比增长24.9%。 ]

互联网平台经济（下称“平台经济”）是利用互联网、物联网、大数据等现代信息技术，围绕集聚资源、便利交易、提升效率，构建平台产业一体化、生态化及智能化，推动商品生产、流通及配套服务高效融合、创新发展的新经济形态。

工信部的统计资料显示，2019年我国规模以上（上年度互联网和相关服务收入500万元以上）的互联网和相关服务企业完成业务收入12061亿元，同比增长21.4%。其中互联网平台服务企业，主要指提供生产服务平台、生活服务平台、科技创新平台、公共服务平台等为主营业务的企业，实现业务收入3193亿元，同比增长24.9%，增速高于互联网业务收入3.5个百分点，占比达26.5%。

平台经济在给生产生活带来巨大效益的同时，也带来了诸多问题，譬如，平台“二选一”、大数据“杀熟”等已成为平台企业饱受争议的热点与焦点问题，这类问题不仅关系到平台领域公平竞争与自由交易的正当竞争利益的实现，更与广大的平台普通用户的利益息息相关，平台经济的深入发展呼唤竞争法治的变革。

平台经济呼唤竞争法治变革

近年来，发展平台经济成为我国建设社会主义现代化市场经济体系、发展“互联网+”行动计划、深化市场经济体制改革转型升级的重要抓手，也是我国市场要素和资源流通领域深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的一项重要举措。

为落实党中央、国务院有关决策部署，加快推进商品市场以发展平台经济为重点开展优化升级，2019年2月，商务部等12部门联合发布了《关于推进商品交易市场发展平台经济的指导意见》。2019年7月17日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定支持平台经济健康发展的措施，壮大优结构促升级增就业的新动能。

会议指出，平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展新动能，对优化资源配置、促进跨界融通发展和“双创”、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业，都有重要作用。要遵循规律、顺势而为，支持推动平台经济健康发展，一要发展平台经济新业态，二要优化发展环境，三要按照包容审慎要求，创新监管方式，探索适应新业态特点、有利于公平竞争的公正监管办法，推进“互联网+监管”。

2019年8月，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（下称《意见》）。《意见》指出，为促进平台经济规范健康发展，需要多项政策措施的保障，其中便涉及公平竞争市场秩序的维护。而维护公平竞争的市场秩序则需要由市场监管总局来负责制定出台网络交易监督管理有关规定，依法查处互联网领域滥用市场支配地位限制交易、不正当竞争等违法行为，严禁平台单边签订排他性服务提供合同，保障平台经济相关市场主体公平参与市场竞争；维护市场价格秩序，针对互联网领域价格违法行为特点制定监管措施，规范平台和平台内经营者价格标示、价格促销等行为，引导企业合法合规经营。

法治建设对平台经济的响应与不足

我国有关市场行为规制的法治建设明显早于平台经济的发展。为了规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展，早在1997年我国就制定了《价格法》，其中明确了经营者进行价格活动享有自主制定属于市场调节的价格的权利。为了促进社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，1993年我国制定了《反不正当竞争法》。为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，2007年我国又制定了《反垄断法》。结合立法当时的经济发展状况来看，以上三部法律均不是在平台经济高度发展的时代背景下制定的，欠缺针对平台经济特征的规制条款。

为了适应平台经济发展的时代背景，在2017年修订的《反不正当竞争法》中新加入了互联网专条（第十二条）来规制经营者利用技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的不正当竞争行为；在2019年6月26日国家市场监督管理总局公布的《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》当中，则考虑到互联网等新经济业态的特点，新加入了诸如“网络效应”“锁定效应”“掌握和处理相关数据的能力”等适用于互联网领域市场支配地位认定的因素。而2018年制定、2019年1月1日起施行的《电子商务法》则更是针对“通过互联网等信息网络销售商品或者提供服务的经营活动”，即“电子商务”而制定的专门性的法律规定。

在《电子商务法》第二章第一节的一般规定当中，要求电子商务经营者因其技术优势、用户数量、对相关行业的控制能力以及其他经营者对该电子商务经营者在交易上的依赖程度等因素而具有市场支配地位的，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。然而，下文中既没有列举电子商务领域中可能构成滥用市场支配地位的典型性行为，也没有阐释所谓“排除、限制竞争”的认定方法。

事实上鉴于界定相关市场与认定排除、限制竞争效果方面的困难，通过现行的《反垄断法》或者《电子商务法》中禁止滥用市场支配地位的规定，来规制平台领域出现的一些新型竞争战略行为，是存在乏力之处的，这一点通过3Q大战当中高人民法院对“二选一”等行为所作出的判决也可见一斑。譬如，案件中涉及互联网双边市场条件下对相关市场及支配地位的认定，现行法律法规并不能有效解决这一问题。

在互联网平台领域现行滥用市场支配地位相关规定的适用性遭遇障碍的情况下，有必要对《电子商务法》第三十五条的规定予以高度重视，即电子商务平台经营者不得利用服务协议、交易规则以及技术等手段，对平台内经营者在平台内的交易、交易价格以及与其他经营者的交易等进行不合理限制或者附加不合理条件，或者向平台内经营者收取不合理费用。

该条规定明显是以平台经营者和平台内经营者的纵向交易条件为规制对象，此处列举的各项行为均以“不合理”为限定条件，那么何谓“不合理”？只有揭示“不合理”的认定标准，才能使法律条文落到实处，提高执法的可预测性，有效地规制平台领域“不合理”的交易行为。

韩国治理平台竞争的经验分享

韩国竞争执法机构公平交易委员会（KFTC）于2020年5月公开表示现行《滥用市场支配地位行为审查基准》和《不公平交易行为审查指南》均不能很好地适用于具有双边市场特征的在线平台领域，因此为提高在线平台领域案件处理的严谨性、提高执法的可预测性，要专门制定适用于在线平台领域的执法指南。为此，KFTC还以在线平台领域的相关市场界定、市场支配力的判断标准、限制竞争性的判断基准以及平台自我优待行为、阻碍用户多归属行为、要求最惠国待遇行为等新型行为类型的违法性判断基准等课题为研究对象，专门组建了指南筹备特别研究小组。

在筹备制定新指南的同时，韩国竞争执法机构也并没有停止规制互联网平台领域不公平交易行为的步伐。2020年6月初，据KFTC的官方报道，其首次对作为在线平台经营者的外卖APP单方要求“低价保障制度”、干涉外卖餐馆自主定价权的行为作出了处罚决定，而处罚的依据则是《垄断规制与公平交易法》第23条第1款第4项滥用交易关系上的相对优势地位（干涉经营）的规定。在认定行为违法性的过程中，KFTC综合考察了市场状况、行为事实、相对优势地位的存在与否以及行为效果等多方面的因素。

从市场状况来看，首先，外卖APP是以向消费者提供附近外卖餐馆信息，然后向外卖餐馆传达消费者订餐信息的方式，来向外卖餐馆和消费者提供交易中介服务的在线平台。以销售额为基准的话，行为人“YoGiYo”是外卖平台中排名第二位的经营者，2017年年末签约外卖餐馆40118家。随着外卖饮食市场的发展与智能手机普及率的增加，外卖平台的销售额也呈上升之势。

从行为事实来看，行为人“YoGiYo”从2013年6月26日开始对签约外卖餐馆实行“低价保障制度”，禁止签约餐馆通过直接电话订餐、其他平台等渠道提供比自己平台上更低廉的价格。为了监督“低价保障制度”的履行情况，“YoGiYo”还让职员以一般消费者的身份向外卖餐馆询价，且面向一般消费者承诺，若自己平台的价格高于其他销售渠道的价格则以优惠券的形式向消费者补偿300%的差价。从2013年7月至2016年12月，行为人“YoGiYo”通过消费者举报、竞争餐馆间的举报、自己的监督结果共发现144家餐馆违反“低价保障制度”，并向该144家餐馆要求降低在自己平台上的价格、提高在其他平台上的价格等价格变更措施，对其中没按要求更正价格的43家餐馆则解除了合同。

从行为人的地位来看，经过执法机构的调查，使用外卖平台的消费者，多数有主要使用一种特定平台的倾向，呈现为一种单归属性（Single-homing），而外卖餐馆则呈现出同时使用多种外卖平台的倾向，表现为一种多归属性（Multi-homing），行为人“YoGiYo”是业界排名第二的经营者，外卖餐馆要想接触到使用“YoGiYo”应用（APP）的消费者则只能入驻该平台，故此相对于入驻餐馆来说，“YoGiYo”具有交易关系上的相对优势地位。从行为效果来看，行为人“YoGiYo”实施的“低价保障制度”限制了外卖餐馆的自主定价权，在“低价保障制度”下，当“YoGiYo”提高平台手续费时，外卖餐馆在其他平台上的销售价格也都要随之上涨。

最终执法机构KFTC认定“YoGiYo”的行为系滥用自己交易关系上的相对优势地位、通过限制外卖餐馆的自主定价权干涉其经营活动的行为，从而对其下达了禁止命令，并处4.68亿韩元的罚款。执法机构表示通过此次执法旨在表明，在韩国国内外卖平台市场急速生长的背景下，外卖平台对小微型外卖餐馆实行限制自主定价等干涉经营活动的行为可能构成违法，并且不仅限于外卖领域，执法机关会持续关注其他在线平台领域是否存在滥用优势地位实施不公平交易的行为。

我国平台经济竞争治理的新维度

我国平台经济领域所取得的巨大经济效益有目共睹，但近年来有关互联网领域各种竞争乱象的报道也不绝于耳，互联网平台给人们的生产生活都带来巨大便利的同时，也将一些负面影响强加给了用户，譬如价格歧视、隐私侵犯、流量造假、数据垄断等问题。最近引起社会广泛关注的爱奇艺“超前点播”案便是平台借助自身在影视剧播放行业的优势地位、损害用户观看权益的案例，凸显出规制平台行为、保护用户权益的重要性。

结合近期韩国的立法动向和执法进展来看，在平台经济的竞争治理方面，适时调查归纳平台领域具有典型性的争议竞争行为，研讨探明行为的违法性认定标准，对我国的平台经济竞争法治是具有借鉴意义的。在韩国被作为理论研究和实践执法重点违法类型的平台自我优待、阻碍用户多归属、要求最惠国待遇行为，对我国的竞争监管执法和企业合规治理都具有启示意义。

在互联网平台这一新领域出现的新行为类型既有可能属于排除、限制竞争的滥用市场支配地位行为，也有可能属于不正当竞争行为，还有可能属于不合理的交易行为，在这种情况下有必要根据具体的市场状况、具体的行为特征来灵活运用《反垄断法》《反不正当竞争法》及《电子商务法》等多项法律规定来加以全面立体的规制。对平台领域竞争行为的治理不应囿于任何一部单行法律，综合灵活适用对限制竞争、不公平竞争、不公平交易的各项法律规范应成为平台经济领域竞争行为规制的新维度。

在现行法律规定和实务经验的基础上，有针对性地考虑互联网平台领域双边市场的特征，进一步研究探讨指明平台领域相关市场的界定方法、市场支配力的认定标准，具象化互联网平台领域涉嫌违反竞争和公平交易相关法律法规的典型行为，进一步明确行为违法性的判断基准，譬如《电子商务法》第三十五条“不合理”的交易条件的判断基准，提高执法的可预测性可以说是目前我国互联网平台竞争法治的当务之急。

完善相关配套法律法规建设、及时纠正互联网平台领域限制竞争行为、不正当竞争行为、不公平交易行为，方可树立良性、公平的竞争环境与交易秩序，助力平台经济的持续健康发展，使广大消费者真正从平台经济中受益。

[陈兵系南开大学法学院教授、竞争法律与政策研究中心执行主任，赵青系南开大学法学院助理研究员、博士后。本文是国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”（19FFXB028）的阶段性成果。]

责任编辑：杨亚龙